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八仙过海多元共治创新食品安全监管模式时间:2020-05-15 09:34 浏览次数:

食品生产经营监督检查是食品安全监督管理的主要内容,是落实食品安全法律制度的保障。2019年5月9日中共中央国务院发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》,提出遵循最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,进一步加强食品安全工作,建立食品安全现代化治理体系,提高从农田到餐桌全过程监管能力,提升食品全链条质量安全保障水平。《意见》强调要“严把食品加工质量安全关”,实行生产企业食品安全风险分级管理,在日常监督检查全覆盖基础上,对一般风险企业实施按比例“双随机”抽查,对高风险企业实施重点检查,对问题线索企业实施飞行检查,督促企业生产过程持续合规。加强保健食品等特殊食品监管。将体系检查从婴幼儿配方乳粉逐步扩大到高风险大宗消费食品,着力解决生产过程不合规、非法添加、超范围超限量使用食品添加剂等问题。

近年来,按照党中央、国务院的决策部署,在行政管理中推行“双随机一公开”的监管,特别是2019年2月1日,国家市场监管总局下发了《关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知》(国市监信〔2019〕38号),对落实《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号)进行了部署,按照附件“市场监管总局随机抽查事项清单(第一版)”第10项的规定,食品生产企业的证后检查是主要内容,并提出“在发挥“双随机、一公开”监管日常性、基础性作用的同时,对涉及重点领域食品药品、产品质量安全和特种设备安全,未列入抽查事项清单的事项,按照现有方式严格监管”。如何把党中央国务院和国家市场监管总局的要求落到实处,我认为必须把“双随机一公开”的监管模式与现在的食品安全监管方法有机的结合起来,改革创新不断探索不断改进监管方式,提升行政监管效能。

通过多年的工作实践证明,通过开展各种形式的食品安全监督检查,生产经营者的食品安全意识不断增强,食品安全形势发生了较大改观,企业主体责任的落实逐步得到加强。总结食品生产安全监督检查的做法,主要有体系检查、飞行检查、专项检查和日常检查,各类检查的形式不同,检查的内容和重点各有侧重,通过检查实现的工作目标也各有千秋。

食品生产企业食品安全生产体系检查是依照国家法律法规、产品标准和生产规范的规定,运用会计理论和审计准则对食品生产企业的企业产品、食品安全管理包括财务管理等合法性、合规性、正确性、真实性、效益性进行审查和监督的一个过程。这种监管方式审核指标更加具体、检查内容更全面、方法更科学有效,更有利于发现问题、处理问题、防范风险,有利于食品安全事中事后监管的整体效能,是监管部门开展日常监督检查的有益补充。

开展食品生产经营企业体系认证,有利于提高食品生产经营管理水平。《食品安全法》规定,国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求,实施危害分析与关键控制点体系认证,提高食品安全管理水平。HACCP体系是国际上共同认可和接受的食品安全保证体系,主要是对食品中微生物、化学和物理危害进行安全控制。ISO 9000系列标准包含了HACCP管理体系的许多要素,例如过程控制、监视和测量、质量记录的控制、文件和数据控制、内审等,有效地作为HACCP文件和实施的模式。

通过质量管理体系认证的食品生产企业,是食品安全生产的主导力量。每个食品生产经营者都有各自的质量管理保障体系,只是因企业的规模和管理水平不同,体系的建立、运行存在着较大的差异。《食品生产许可审查通则》规定,申请食品生产许可时要提供食品安全管理制度目录,申请保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品的生产许可,还应当提交与所生产食品相适应的生产质量管理体系文件; 现场核查时要对生产场所、设备设施、设备布局和工艺流程、人员管理、管理制度及其执行情况进行审查。其实,这就是参照质量管理体系认证的经验,对申请人质量保障体系的建立要求和全面审查。通过建立有效的质保体系提升了食品生产者的管理水平,为食品安全法规标准的贯彻执行打下了坚实的基础;通过现场审查推动了质保体系的有效运行,使食品质量安全实现了全程控制,为食品实现本质安全提供了保障。

我们应当积极鼓励引导食品生产者开展食品安全质量管理体系认证,把质量管理体系审核作为食品生产审查的重要内容之一,不断推动食品生产经营者主体责任的落实。

开展食品生产经营管理体系评价,有利于提升食品生产经营安全监管质量。《食品生产经营日常监督检查管理办法》(食药局2015年23号令)规定,鼓励食品生产经营者选择食品安全第三方专业机构对自身的食品生产经营管理体系进行评价,评价结果作为日常监督检查的参考。

倡导由专业机构对食品生产经营者管理体系进行第三方评价,是食品安全监督管理制度的创新,值得大力推广。食品的种类繁多品种无数,生产过程、加工工艺各不相同,能够全面掌握的专业人才凤毛麟角。食品安全标准、产品标准涉足面宽专业性强,检验方法、控制措施都不一样,监管人员在学习食品安全法律法规的同时,弄清弄懂融会贯通地运用到监管实践中不太现实。食品安全监督管理中要不断提升食品安全监管的有效性,做到服务与监管相结合,实现行政执法和专业检查相融合,才能实现食品安全法律法规和安全标准的全覆盖。

充分发挥技术机构的专业优势,采取“政府购买服务”的方式,有计划地安排食品安全第三方专业机构,对规模以上食品生产经营者开展管理体系进行评价,让专业的人做专业的事。

开展食品产品标准执行情况验证,是实现食品质量安全根本保障。《食品安全法》规定了食品安全标准包括限量、用量、成分、说明、卫生、质量、检验规程8个方面的内容,这是食品安全的基础标准和最低要求,这些一般是通过产品标准以及技术规范的要求实现的。在谈到标准的意义时人常说:“一流企业卖标准,二流企业卖技术,三流企业卖产品”,这是指对标准在创新发展中的作用的描述,在食品安全方面能够达到国家要求,执行好企业标准就是最高的境界了。

2008年发生的“三聚氰氨”毒奶粉事件,对食品安全监管产生了巨大的影响,对食品安全检验提出了新的课题,对食品生产过程的安全监管提出了新要求。于是本人得出了2个结论:一是按照标准检验合格的食品不一定是安全的,二是食品安全监管要实行“驻厂代表负责制”,目前这项制度好像并没有废止。这是为什么呢?一是标准的制订不科学,二是检验的方法不严谨。当前在食品安全检验中,只对标准规定的指标进行检测,不对标准的执行过程进行验证仍然是食品检验的主流。这样可能形成了重结果、轻过程的“不看广告、看疗效”现象,以工业原料替代食品原材料生产,用勾兑替代酿造,用速成缩短周期,食品的生产的工业化替代了传统工艺,毒奶粉事件有可能重演。

食品质量安全的判定,不能仅仅局限于对规定指标的检测,不能仅仅依赖食品的抽样检验,必须有计划地开展产品符合标准的验证,对食品生产的全过程进行合于性检验。

质保体系评价与标准符合性验证相结合,改进现行的体系检查。《意见》提出了食品监督检查的基本方式,即:日常监督检查、“双随机”抽查、重点检查和飞行检查四种检查方式,没有关于体系检查的规定,这是在对近年来工作总结的基础上提出的新要求、新规定,我们应该对体系检查有一个新人认识。

一是把体系检查融入食品许可审核中,由取得食品生产审核员资格的专业人员完成。二是采取政府采购服务方式,委托第三方专业机构对规模以上企业进行管理体系评价。三是延伸食品抽样检验,开展食品生产执行标准的全过程验证。